碳達(dá)峰是中國(guó)政府就應(yīng)對(duì)全球氣候變暖在2020年聯(lián)合國(guó)大會(huì)上對(duì)國(guó)際社會(huì)所作出的承諾，這一承諾要在國(guó)內(nèi)履行兌現(xiàn)，需要轉(zhuǎn)換為內(nèi)國(guó)的政策和法律并加以落實(shí)。中央針對(duì)碳達(dá)峰已經(jīng)出臺(tái)了一系列的政策文件，但是尚未將碳達(dá)峰的立法工作提上議事日程，而僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度，很難解決碳達(dá)峰推進(jìn)過程中面臨的諸多問題。同時(shí)，依法治國(guó)理念規(guī)范化、生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化和法制化、綠色低碳發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化，以及全面履行國(guó)際義務(wù)等，要求必須推進(jìn)碳達(dá)峰法治化，這樣才能促進(jìn)碳達(dá)峰的推進(jìn)具有可執(zhí)行力。具體而言，可以通過碳達(dá)峰立法體系構(gòu)建的法制化、執(zhí)法管理制度的法制化、法律監(jiān)督體系的法制化、國(guó)外立法內(nèi)容的國(guó)內(nèi)化等，推進(jìn)碳達(dá)峰法制化的實(shí)現(xiàn)。
2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上鄭重作出承諾，中國(guó)“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。這體現(xiàn)了中國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象。在國(guó)際社會(huì)的承諾，需要在國(guó)內(nèi)履行兌現(xiàn)，因而，中央出臺(tái)了一系列碳達(dá)峰和碳中和的政策文件來推進(jìn)碳達(dá)峰工作的落地實(shí)施。然而，在碳達(dá)峰推進(jìn)過程中會(huì)遇到很多法律方面的問題，只有將碳達(dá)峰法制化，才能夠很好的解決這些問題。
一、碳達(dá)峰推進(jìn)過程中的法律問題
在碳達(dá)峰推進(jìn)的過程中，不僅僅會(huì)遇到政策如何落地實(shí)施的問題，同時(shí)還會(huì)遇到法律層面的問題，往往二者會(huì)交織在一起，從法理學(xué)層面來看，碳達(dá)峰推進(jìn)過程中的法律問題主要涉及以下幾方面。
（一）碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)
碳達(dá)峰與碳中和是我國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)承諾的溫室氣體二氧化碳排放量的目標(biāo)，時(shí)間分為兩個(gè)階段，即2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年實(shí)現(xiàn)碳中和。從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有合法性、合理性和現(xiàn)實(shí)性。一是合法性。碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)是我國(guó)政府在2020年9月聯(lián)合國(guó)大會(huì)上作出的莊嚴(yán)承諾，該承諾在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上屬于政策宣示，隨后，在2021年3月的兩會(huì)上，政府工作報(bào)告中也明確將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步的政府工作來加以推進(jìn)[[1]]。從這些舉措來看，碳達(dá)峰已經(jīng)不僅僅是一個(gè)政策性的宣示，而是已經(jīng)轉(zhuǎn)化為我國(guó)下一步政府工作的一部分。與此同時(shí)，在全國(guó)兩會(huì)之上，全國(guó)人大代表聽取了兩會(huì)報(bào)告，并經(jīng)過討論、審議程序，對(duì)政府工作報(bào)告進(jìn)行了表決，最終通過了政府工作報(bào)告。因此，政府工作報(bào)告中的內(nèi)容就具有合法性，可以為下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，我國(guó)政府向聯(lián)合國(guó)大會(huì)承諾的碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)，并非為了迎合國(guó)際社會(huì)的要求而作出的承諾，而是充分的考慮了中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中溫室氣體二氧化碳排放量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系作出的，經(jīng)過了充分的論證。在此之前2015年的中美元首氣候變化聯(lián)合聲明中，我國(guó)就結(jié)合了當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，提出了2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳排放總量比2005年下降60%~65%等多個(gè)目標(biāo)[[2]]。時(shí)過5年后的2020年，中國(guó)在碳排放控制方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，在能源革命、非化石能源的運(yùn)用、光伏發(fā)電等方面已經(jīng)開展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)預(yù)期應(yīng)當(dāng)不是問題，因此，我國(guó)對(duì)于碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的承諾具有合理性。三是現(xiàn)實(shí)性。從現(xiàn)實(shí)來看，碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已經(jīng)出臺(tái)了一系列關(guān)于碳達(dá)峰的政策性文件，開始逐步推進(jìn)碳達(dá)峰，尤其是率先在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)開展碳達(dá)峰的實(shí)踐，大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以“去產(chǎn)能”為主導(dǎo)，以“補(bǔ)短板”為手段，將“三去一降一補(bǔ)”推進(jìn)到一個(gè)新高度。而在非重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)，也逐步開展了碳達(dá)峰的實(shí)踐。因此，按時(shí)完成碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)可能性。
（二）碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)
從政策文件層面來看，中央已經(jīng)出臺(tái)了很多關(guān)于碳達(dá)峰的政策，而這些政策的核心都是圍繞兩個(gè)思路來展開。一是推進(jìn)能源改革。我國(guó)人口眾多、產(chǎn)業(yè)發(fā)展也較為全面，具備了世界上幾乎全部產(chǎn)業(yè)鏈上的產(chǎn)業(yè)，號(hào)稱“世界工廠”，這給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的紅利巨大，但同時(shí)也帶來了能源消耗過高，環(huán)境污染嚴(yán)重的問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取粗放式發(fā)展模式，高耗能是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)基本特征，在這樣的狀態(tài)下對(duì)能源的需求非常巨大。為了應(yīng)對(duì)能源過度消耗帶來的危機(jī)，減輕生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化發(fā)展，我國(guó)在能源開發(fā)利用領(lǐng)域開展了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步開發(fā)利用非化石能源。通過幾年的努力，當(dāng)前我國(guó)的非化石能源占比已經(jīng)達(dá)到15%，但是這一數(shù)據(jù)并非終點(diǎn)，碳達(dá)峰要求的目標(biāo)是在2030年我國(guó)非化石能源占比達(dá)到20%，這依然需要我國(guó)繼續(xù)在推進(jìn)能源改革方面下功夫，大力加強(qiáng)風(fēng)電、光伏發(fā)電、核電等清潔能源的運(yùn)用。因此，下一階段風(fēng)電、光伏、核電等這些產(chǎn)業(yè)將會(huì)是能源改革發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。二是重點(diǎn)領(lǐng)域率先達(dá)峰。從當(dāng)前的政策文件中不難看出，中央的政策導(dǎo)向是以重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橄葘?dǎo)，在鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域之內(nèi)開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，降低產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的成本，消減行業(yè)產(chǎn)能，從而降低對(duì)能源的消耗，推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這些領(lǐng)域如果能夠率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，那么其他領(lǐng)域的碳達(dá)峰目標(biāo)將迎刃而解。從政策推進(jìn)的角度來看，碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)是上述兩個(gè)方面內(nèi)容的落實(shí)，而從法理學(xué)的角度來看，碳達(dá)峰政策實(shí)施的基礎(chǔ)依賴于法律制度的保障，無論是推進(jìn)能源改革還是對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域率先開展碳達(dá)峰的實(shí)踐，都需要用法律規(guī)范來構(gòu)建相應(yīng)的制度體系，并給予強(qiáng)制化的實(shí)施，這樣才能夠使能源改革的推進(jìn)和重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)碳達(dá)峰的推進(jìn)更加具有可實(shí)施性。
（三）碳達(dá)峰實(shí)施過程的矛盾
2021年全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中將碳達(dá)峰與碳中和作為下一步工作的重點(diǎn)任務(wù)來對(duì)待，而中央隨后也出臺(tái)了體系性的政策文件來對(duì)碳達(dá)峰工作進(jìn)行宏觀布局，這對(duì)于碳達(dá)峰的工作推進(jìn)而言非常重要。然而，在實(shí)踐中碳達(dá)峰的實(shí)施會(huì)面臨三個(gè)層面的矛盾。一是能源替代層面存在矛盾。根據(jù)中央的政策文件精神，碳達(dá)峰在能源革命層面來說，最重要的措施是要實(shí)現(xiàn)能源替代，即用新型清潔能源代替以往以化石資源為主的能源，這就要求我國(guó)加大新型能源的投入和發(fā)展力度。按照國(guó)際能源署（IEA）2019年發(fā)布的《世界能源展望報(bào)告》，通過對(duì)以往的各年份世界各國(guó)能源消耗以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)在2040年之前，世界對(duì)能源的需求量將以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增長(zhǎng)率，原因在于電動(dòng)汽車將會(huì)逐漸普及，對(duì)石油能源的消耗量將會(huì)有所降低，而中國(guó)依然是石油能源需求量大國(guó)。因此，對(duì)于我國(guó)而言，替代能源的壓力將持續(xù)增加。這就需要用法律制度來保障能源替代的可持續(xù)性，而當(dāng)前我國(guó)對(duì)于鋼鐵、建材、造紙、石油、化工、火電等重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的能源替代并沒有法律的直接立法，因而碳達(dá)峰在能源替代層面缺乏法律依據(jù)。二是節(jié)約能源層面存在矛盾。碳達(dá)峰的實(shí)現(xiàn)有一個(gè)重要的途徑就是節(jié)約能源，通過節(jié)約能源來緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源的依賴，同時(shí)還能夠減緩溫室氣體二氧化碳的排放總量，最終推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這方面我國(guó)已經(jīng)啟動(dòng)了相關(guān)立法，在多部法律中均有節(jié)約資源的立法思想，但是如何節(jié)約、如何定量以及節(jié)約能源的時(shí)間表等重要內(nèi)容，現(xiàn)行的法律制度均不涉及。因而，通過節(jié)約能源推進(jìn)碳達(dá)峰并沒有專門的法律制度予以對(duì)應(yīng)，碳達(dá)峰推進(jìn)的力度將大打折扣。三是循環(huán)經(jīng)濟(jì)層面存在矛盾。節(jié)能減排減少資源的浪費(fèi)，必經(jīng)之路是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因此我國(guó)也出臺(tái)了相應(yīng)的法律制度，如《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，但是現(xiàn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中所針對(duì)的對(duì)象是生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等領(lǐng)域中的減量化、再利用、資源化，著重關(guān)注企事業(yè)單位對(duì)資源的再利用，對(duì)于政府的義務(wù)設(shè)定僅限于監(jiān)管責(zé)任，而對(duì)公民循環(huán)利用資源的義務(wù)也不涉及。但是，碳達(dá)峰的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全民化的過程，不僅企事業(yè)單位要堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)減量化、再利用，作為政府和個(gè)人也應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)資源的減量運(yùn)用和循環(huán)利用，這樣才能夠更快的推進(jìn)碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，碳達(dá)峰的推進(jìn)與現(xiàn)行法律制度存在一定的矛盾。
（四）碳達(dá)峰政策法律的沖突
2021年3月召開的兩會(huì)，政府工作報(bào)告對(duì)推進(jìn)碳達(dá)峰工作作了總體安排，而中央政策層面也出臺(tái)了一系列的政策來對(duì)碳達(dá)峰工作的推進(jìn)進(jìn)行部署，隨后各省（自治區(qū)、直轄市）也根據(jù)本地特點(diǎn)出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件，加以貫徹實(shí)施。應(yīng)當(dāng)說，這些政策措施的運(yùn)用，對(duì)于推進(jìn)碳達(dá)峰起到了非常積極的作用。因?yàn)椋瑧?yīng)對(duì)一個(gè)全新領(lǐng)域內(nèi)的活動(dòng)，往往政策措施的優(yōu)勢(shì)較為明顯，通常具有落地實(shí)施速度快、取得效果立竿見影等優(yōu)勢(shì)，但是政策通常也有其與生俱來的弱點(diǎn)，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是宏觀性強(qiáng)彈性較大。就目前中央出臺(tái)的碳達(dá)峰政策而言，對(duì)于推進(jìn)能源改革以及重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)率先達(dá)峰都屬于宏觀的目標(biāo)要求，并沒有具體的實(shí)施步驟和程序，因而實(shí)施彈性較大，并沒有統(tǒng)一的具體實(shí)施措施，完全依靠各地方自己根據(jù)實(shí)際情況開展工作。二是剛性較差。從政策的基本特征來看，一般規(guī)定的內(nèi)容較為原則化，僅指出了處理問題的基本原則，而不規(guī)定具體操作措施和程序，具體措施則由各地方根據(jù)文件精神進(jìn)行落實(shí)，因而各個(gè)地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能會(huì)出現(xiàn)政策理解上的偏差而采取大相徑庭的措施。從這一角度來看，政策相對(duì)而言，由于原則化較強(qiáng)，所以剛性略顯不足。就碳達(dá)峰的政策落實(shí)而言，由于屬于一項(xiàng)新的政策，在同一個(gè)政策文件之下，各地的做法有可能會(huì)出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象。三是不能作為執(zhí)法依據(jù)。從法理學(xué)的角度來講，政策對(duì)立法具有指引作用，但是不能作為司法審判和行政執(zhí)法的法律依據(jù)，因?yàn)樵谝婪ㄖ螄?guó)的基本理念之下，只有按照法律的規(guī)定來辦事，才能夠體現(xiàn)法治的基本要求。從這一點(diǎn)來看，碳達(dá)峰的政策并不屬于法律制度，不能作為處理碳達(dá)峰問題的執(zhí)法和司法依據(jù)。從上述幾個(gè)方面來看，碳達(dá)峰的政策具有上述弱點(diǎn)，原因就是當(dāng)前碳達(dá)峰的文件規(guī)定尚停留在政策層面，沒有上升為法律制度，因而碳達(dá)峰相關(guān)問題的處理尚處于無法可依的狀態(tài)，這自然就會(huì)形成法律供給難以滿足法律需求的現(xiàn)實(shí)。
二、碳達(dá)峰法制化的必要性
根據(jù)我國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的承諾，在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年實(shí)現(xiàn)碳中和，這兩個(gè)時(shí)間階段距離當(dāng)前相對(duì)久遠(yuǎn)，這樣長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，僅僅依靠政策文件而不依靠法律制度，很難解決碳達(dá)峰推進(jìn)過程中面臨的諸多問題。因此，有必要針對(duì)碳達(dá)峰出臺(tái)法律制度，將碳達(dá)峰法制化，其必要性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）依法治國(guó)理念規(guī)范化的需要
黨的十八屆四中全會(huì)的主題就是依法治國(guó)，此后依法治國(guó)的理念成為各行各業(yè)都需要遵守的基本理念，而在黨的十九大中又將依法治國(guó)理念上升到了一個(gè)新高度。按照依法治國(guó)理念的基本要求，政策措施法制化、規(guī)范化、制度化，是法制發(fā)展的必然選擇。在依法治國(guó)理念的指引下，近些年來我國(guó)的立法工作有了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，產(chǎn)生了大量的立法。就碳達(dá)峰而言，目前政策文件非常之多，已經(jīng)形成了一定的體系化，這些規(guī)范停留在政策規(guī)范的層面雖然可以落地實(shí)施，但是沒有法律制度的保護(hù)，很容易被修改或者在執(zhí)行過程中被歪曲，結(jié)果必然會(huì)影響碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，需要用法律制度將碳達(dá)峰推進(jìn)過程中常見的問題和可以重復(fù)實(shí)施的措施加以規(guī)定，才能夠?qū)⒁婪ㄖ螄?guó)的思想貫徹到底。根據(jù)依法治國(guó)的理念，碳達(dá)峰的實(shí)施，必須有明確的實(shí)施主體、規(guī)范化的實(shí)施程序、確定性的法律后果，如果這樣的規(guī)范化得意實(shí)現(xiàn)，那么碳達(dá)峰實(shí)施就具備了法定性、規(guī)范性、強(qiáng)制性，這樣就可以以更為平穩(wěn)的速度開展碳達(dá)峰工作，碳達(dá)峰與碳中和的目標(biāo)將會(huì)如期實(shí)現(xiàn)。所以，將碳達(dá)峰的實(shí)施法制化，是依法治國(guó)理念在碳達(dá)峰領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)。
（二）生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化的需要
生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”戰(zhàn)略總布局之一。黨的十九大中將生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，說明當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)問題已經(jīng)成為社會(huì)中亟待解決的問題。我國(guó)改革開放40余年，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二，遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)總量排名世界第三的日本，2020年中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量是日本的3倍，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位。然而，改革開放的過程中我國(guó)的經(jīng)濟(jì)雖然取得巨大的發(fā)展，但是生態(tài)環(huán)境也遭受了較大的破壞。在改革開放初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展堅(jiān)持粗放式發(fā)展的道路，當(dāng)時(shí)解決的主要是吃飽飯的問題，能源消耗并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所關(guān)注的對(duì)象。而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)能源的需求量不斷提升，環(huán)境污染也不斷加劇，此時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)較以往有了本質(zhì)性的變化。因此，在改革開放進(jìn)入深水區(qū)后，生態(tài)環(huán)境問題就成為社會(huì)發(fā)展中的重大問題。于是，生態(tài)文明建設(shè)順理成章成為社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要方向，在這種情況下，關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列政策文件得以出臺(tái)，實(shí)踐中生態(tài)文明建設(shè)大力推進(jìn)，很多領(lǐng)域之內(nèi)，生態(tài)文明建設(shè)的法律制度也應(yīng)運(yùn)而生。具體到碳達(dá)峰領(lǐng)域，碳達(dá)峰的推進(jìn)主要目標(biāo)是通過節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等措施，使得溫室氣體二氧化碳的排放總量達(dá)峰并最終實(shí)現(xiàn)中和。因而，碳達(dá)峰實(shí)際上是生態(tài)環(huán)境治理的一個(gè)組成部分，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)的組成部分，通過法律制度來推進(jìn)碳達(dá)峰的實(shí)施，有利于保障經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，資源的充分高效利用，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善，這些都是生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化的要求。
（三）生態(tài)文明建設(shè)法制化的需要
關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要論述是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)思想不僅僅是一個(gè)構(gòu)想，而是成體系化、有具體內(nèi)容的思想體系。支撐生態(tài)文明建設(shè)最重要的基礎(chǔ)就是政策和法律，而生態(tài)文明建設(shè)的法制化則是生態(tài)文明建設(shè)能夠強(qiáng)制性的推進(jìn)和實(shí)施的保障。因此，用法律制度來保障生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施，即生態(tài)文明建設(shè)的法制化是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明的必然要求。因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)法制化后，生態(tài)文明建設(shè)會(huì)具有更強(qiáng)的執(zhí)行力和可實(shí)施性。長(zhǎng)期以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之內(nèi)，多數(shù)情況下，依靠的是政策文件的力量，但是由于政策文件的變動(dòng)性強(qiáng)且多具有原則性，執(zhí)行過程中隨意性較大，不同地方對(duì)同一類事項(xiàng)的處理方式很有可能會(huì)有較大差別，從而會(huì)影響生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際效果。從這一點(diǎn)來看，生態(tài)文明建設(shè)法制化是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。具體到碳達(dá)峰領(lǐng)域，碳達(dá)峰的實(shí)施方法是降低碳的排放總量，具體實(shí)施路徑有兩方面：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。即通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整在空間區(qū)域之內(nèi)合理布局，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作效率，提升資源的利用效率，從而起到節(jié)約資源的效果；二是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施，即通過資源的再利用而達(dá)到資源高效利用、降低碳排放的目的。而這兩個(gè)路徑都需要有法律制度的保障，才能夠使碳達(dá)峰工作實(shí)施順暢。因此，通過法律制度來保障碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅僅是推進(jìn)碳達(dá)峰的需要，同時(shí)也是生態(tài)文明建設(shè)法制化的需要。
（四）綠色低碳發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化的需要
我國(guó)提出的目標(biāo)是要在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，而從碳達(dá)峰的實(shí)際推進(jìn)來看，主要實(shí)施路徑有三個(gè)層面。一是能源替代。主要包括光伏發(fā)電、風(fēng)電、新能源汽車、儲(chǔ)能等內(nèi)容，這些內(nèi)容都有著各自的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但是由于替代能源在我國(guó)尚處于新興階段，絕大多數(shù)并沒有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，所以僅能夠靠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來約束。但是，從碳達(dá)峰的實(shí)施要求來看，推動(dòng)碳達(dá)峰實(shí)施不能僅僅依靠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，需要國(guó)家制定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)加以實(shí)施，才能夠最終達(dá)到目標(biāo)，因而碳達(dá)峰法制化是必然要求。二是節(jié)約能源。主要涉及工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、可降解塑料、電網(wǎng)等領(lǐng)域，無論是工業(yè)企業(yè)能源節(jié)約利用的規(guī)范，還是建筑施工過程中對(duì)節(jié)能設(shè)計(jì)以及建筑材料的使用，需要在規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)的指引下加以實(shí)施，才能夠?qū)崿F(xiàn)能源利用效率的最大化。碳達(dá)峰的推進(jìn)，需要在節(jié)能領(lǐng)域用法律規(guī)范的方式，在不同領(lǐng)域之內(nèi)分別規(guī)定節(jié)能的標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能夠使節(jié)能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，從而實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)。三是循環(huán)經(jīng)濟(jì)。主要包含了垃圾回收、垃圾發(fā)電、資源再生、資源再利用、環(huán)境監(jiān)測(cè)等領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都需要有標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范和程序加以實(shí)施才能夠使循環(huán)經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展。而當(dāng)前我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)尚處于起步狀態(tài)，對(duì)于資源的重復(fù)回收再利用尚處于較為初級(jí)的階段。碳達(dá)峰的推進(jìn)，應(yīng)以資源的重復(fù)回收利用為基礎(chǔ)，因而需要在法制化的標(biāo)準(zhǔn)之下實(shí)施，這樣才能夠使碳達(dá)峰的實(shí)施更加具有效率。綜上，碳達(dá)峰的推進(jìn)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)綠色低碳發(fā)展的基本要求，其中能源替代、節(jié)約能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)是具體的操作路徑，而當(dāng)前我國(guó)法律制度層面對(duì)于上述領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化尚處于起步階段，因此需要法律制度不斷強(qiáng)化實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，才能夠使碳達(dá)峰的推進(jìn)更加具有效率化。
（五）全面履行國(guó)際義務(wù)的需要
國(guó)家對(duì)內(nèi)是一個(gè)聯(lián)合體，對(duì)外則是國(guó)際社會(huì)的一員，在國(guó)際社會(huì)中，每個(gè)國(guó)家都平等的享有主權(quán)權(quán)利，并承擔(dān)各自在國(guó)際社會(huì)中的義務(wù)。可以說，國(guó)家承擔(dān)國(guó)際義務(wù)是一個(gè)國(guó)家的必然要求。中國(guó)作為國(guó)際社會(huì)中的一員，是聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，同時(shí)也是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要參與者，中國(guó)的發(fā)展離不開世界，世界也離不開中國(guó)。中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，在履行國(guó)際義務(wù)之時(shí)一直信守承諾，能夠真正履行自己承諾的義務(wù)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在世界范圍之內(nèi)，環(huán)境壓力增大，生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，溫室氣體二氧化碳的排放日益增高，全球變暖趨勢(shì)明顯，整個(gè)人類將面臨著全球氣候變化的嚴(yán)峻考驗(yàn)。因此，在國(guó)際范圍之內(nèi)，各國(guó)對(duì)于空氣質(zhì)量、氣候變化的重視程度在不斷加強(qiáng)，目前在國(guó)際公約方面，聯(lián)合國(guó)大會(huì)已經(jīng)通過了一系列國(guó)際公約，比較重要的是在1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和2015年的《巴黎協(xié)定》，形成了國(guó)際范圍之內(nèi)的應(yīng)對(duì)氣候變化的框架性法律體系。中國(guó)在2020年9月聯(lián)合國(guó)大會(huì)上對(duì)碳達(dá)峰問題作出了承諾，那么接下來的若干年，中國(guó)就需要按照承諾來履行自己的國(guó)際義務(wù)。而這種國(guó)際義務(wù)的兌現(xiàn)，需要在國(guó)內(nèi)開展全方位的布局并加以實(shí)施，才能夠最終得以實(shí)現(xiàn)。因此，在國(guó)內(nèi)推進(jìn)實(shí)施碳達(dá)峰工作，不僅僅是一個(gè)國(guó)內(nèi)活動(dòng)，同時(shí)也是為了履行國(guó)際義務(wù)所開展的工作。從現(xiàn)實(shí)來看，要將碳達(dá)峰在國(guó)內(nèi)推行，僅僅依靠政策文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)檎呶募趶?qiáng)制執(zhí)行效力以及司法依據(jù)方面都有自身的不足之處，難以可持續(xù)性的實(shí)現(xiàn)，必須用法律制度來加以保障，才能夠使碳達(dá)峰工作可持續(xù)的實(shí)施，最終也才能夠使中國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候變化方面的國(guó)際義務(wù)得以全面履行。從這一點(diǎn)來看，用法律制度來規(guī)范碳達(dá)峰工作是中國(guó)履行國(guó)際義務(wù)的必然選擇。
三、碳達(dá)峰法制化的建議
（一）碳達(dá)峰立法體系構(gòu)建的法制化
碳達(dá)峰的法制化，首先是碳達(dá)峰的法律制度化，也就是要通過立法將碳達(dá)峰的相關(guān)內(nèi)容予以確認(rèn)。具體而言，碳達(dá)峰立法要著重規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確對(duì)象范圍。碳達(dá)峰是以節(jié)能減排為核心要?jiǎng)?wù)，以最終降低溫室氣體二氧化碳排放總量為目標(biāo)的一系列活動(dòng)。所以，立法應(yīng)當(dāng)將能源替代、節(jié)約資源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容作為碳達(dá)峰立法的調(diào)整對(duì)象。二是明確實(shí)施主體。碳達(dá)峰是中國(guó)政府向國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化作出的承諾，要履行該承諾，需要全民共同努力。因此碳達(dá)峰的實(shí)施主體包括但不限于企業(yè)，立法要在規(guī)定企業(yè)在節(jié)能減排方面的責(zé)任和義務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，如管理責(zé)任以及自身對(duì)資源消耗的效率化運(yùn)用；同時(shí)還應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人在節(jié)約使用資源方面的義務(wù)。三是明確實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。碳達(dá)峰的目標(biāo)大體可以分為兩個(gè)階段，即在2030年前碳排放達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，因此立法在將碳達(dá)峰目標(biāo)法定化之后，還應(yīng)當(dāng)制定分階段的目標(biāo)，并細(xì)化相應(yīng)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，例如為每年碳排放總量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，并且為每年減排的比例確定最低限額，這樣就可以使碳達(dá)峰的實(shí)施更加平穩(wěn)。四是明確實(shí)施程序。碳達(dá)峰的推進(jìn)實(shí)施不僅需要對(duì)實(shí)體問題進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)對(duì)碳達(dá)峰的實(shí)施程序加以規(guī)范，具體而言，要規(guī)定各地方在推進(jìn)碳達(dá)峰過程中規(guī)范制定程序、執(zhí)法監(jiān)管程序、目標(biāo)變更程序等，使碳達(dá)峰的推進(jìn)在程序化的方向上前進(jìn)，從而可以最大限度避免在碳達(dá)峰實(shí)施過程中的權(quán)力濫用行為。五是動(dòng)態(tài)調(diào)整程序。碳達(dá)峰是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的一個(gè)重要手段，因此在最終目標(biāo)確定之后，需要對(duì)每一階段碳達(dá)峰的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估后再進(jìn)行下一階段碳達(dá)峰的推進(jìn)。從這一點(diǎn)來看，碳達(dá)峰的總目標(biāo)是固定的，但是每一階段的分目標(biāo)會(huì)受當(dāng)前氣候變化的影響，因此需要立法構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，也就是說地方政府有權(quán)根據(jù)本地碳達(dá)峰實(shí)際推進(jìn)情況，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整碳達(dá)峰的階段性目標(biāo)，但是必須按照法定程序來調(diào)整，避免權(quán)力濫用現(xiàn)象。六是地方調(diào)控權(quán)限。對(duì)于地方政府在推進(jìn)碳達(dá)峰過程中的管理權(quán)限，尤其是根據(jù)本地碳排放的具體實(shí)際開展宏觀調(diào)控的權(quán)力，也需要立法給予明確，這樣就可以保證地方政府在推進(jìn)碳達(dá)峰過程中依法行使管理權(quán)。
（二）碳達(dá)峰司法訴訟制度的法制化
碳達(dá)峰工作的推進(jìn)不僅僅需要在立法層面構(gòu)建完整的制度，在司法層面也需要采取法制化的措施來解決碳達(dá)峰問題，這就需要最高司法機(jī)關(guān)出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，將碳達(dá)峰實(shí)施過程中引發(fā)的各類糾紛納入司法訴訟中來解決。從內(nèi)容來看，碳達(dá)峰是應(yīng)對(duì)氣候變化的一個(gè)措施，所以本質(zhì)上講碳達(dá)峰是推進(jìn)大氣環(huán)境治理的一個(gè)基本路徑。從這個(gè)角度來講，碳達(dá)峰實(shí)施過程中遇到的法律糾紛應(yīng)當(dāng)屬于環(huán)境損害糾紛的范疇。從我國(guó)現(xiàn)行的法律制度來看，解決環(huán)境糾紛最重要的司法制度就是環(huán)境公益訴訟制度，尤其是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，是當(dāng)前解決環(huán)境損害的重要途徑。但是，從當(dāng)前立法制度來看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法定案件范圍只有五類，由于碳達(dá)峰屬于新生事物，涉及的法律關(guān)系較為豐富，而以往法律規(guī)定的公益訴訟案件范圍又不包含碳達(dá)峰的推進(jìn)，因此從現(xiàn)實(shí)來看，碳達(dá)峰的推進(jìn)很難用現(xiàn)行公益訴訟制度來加以調(diào)整。而從現(xiàn)實(shí)來看，推進(jìn)碳達(dá)峰的過程中難免會(huì)遇到諸多法律問題，要解決這些問題又需要司法制度來加以處理，因此，完善公益訴訟法律制度是推動(dòng)碳達(dá)峰工作法制化的必然要求。具體而言，就是要由最高人民法院和最高人民檢察院共同出臺(tái)司法解釋，將碳達(dá)峰推進(jìn)過程中遇到的法律問題納入公益訴訟的范圍，尤其是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展案件辦理范圍，將碳達(dá)峰納入其中，并且完善處理程序，只要檢察機(jī)關(guān)針對(duì)碳達(dá)峰提起公益訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理，這樣就可以使碳達(dá)峰相關(guān)的法律糾紛得到法制化的解決。
（三）碳達(dá)峰執(zhí)法管理制度的法制化
碳達(dá)峰的推進(jìn)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是實(shí)施，從法理學(xué)角度來看，法律制度只有在實(shí)踐中加以實(shí)施，才能夠體現(xiàn)其權(quán)威性。就碳達(dá)峰的實(shí)踐來看，除了構(gòu)建完善的立法制度，還需要有一套完整的行政執(zhí)法管理體系加以推進(jìn)，以促使碳達(dá)峰的實(shí)施更加具有規(guī)范性。具體而言，碳達(dá)峰的實(shí)施最終落腳點(diǎn)是行政執(zhí)法管理，它是碳達(dá)峰實(shí)施的基礎(chǔ)，可以保障碳達(dá)峰實(shí)施的規(guī)范化。因此，立法需要對(duì)碳達(dá)峰執(zhí)法管理進(jìn)行明確規(guī)定。具體而言，一是要明確行政管理主體。碳達(dá)峰是中國(guó)政府向國(guó)際社會(huì)作出的承諾，需要全民共同努力才能夠最終實(shí)現(xiàn)，因此實(shí)踐中需要將碳達(dá)峰的推進(jìn)具體化、法制化。在推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)由法律明確在政府之下建立專門的碳達(dá)峰管理委員會(huì)，對(duì)碳達(dá)峰的推進(jìn)實(shí)施專門化管理，這樣就可以進(jìn)一步落地實(shí)施碳達(dá)峰工作。二是要完善執(zhí)法管理標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于碳達(dá)峰的具體要求，法律要賦予明確的標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善不同領(lǐng)域之內(nèi)碳排放的標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是對(duì)于那些與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)要求不相符合的標(biāo)準(zhǔn)，要及時(shí)予以變更。三是明確執(zhí)法管理措施。對(duì)于碳達(dá)峰的實(shí)施而言，立法機(jī)關(guān)應(yīng)明確執(zhí)法管理的措施，如管理部門管理碳達(dá)峰工作時(shí)，可以采用巡查、督導(dǎo)、監(jiān)督檢查、約談、扣除信用積分、列入黑名單、處罰等手段來促進(jìn)碳達(dá)峰的實(shí)施，這樣管理部門對(duì)碳達(dá)峰的管理就具有了法定性。四是明確管理處罰標(biāo)準(zhǔn)。法律責(zé)任承擔(dān)是保障法律制度能夠順利實(shí)施的基礎(chǔ)，沒有責(zé)任承擔(dān)的法律制度，很難具有可實(shí)施性。因此，對(duì)碳達(dá)峰而言，義務(wù)人在實(shí)施過程中未按照法律要求履行法定義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)方式，以督促義務(wù)人能夠在法律規(guī)定的前提下履行義務(wù)。
（四）碳達(dá)峰法律監(jiān)督體系的法制化
碳達(dá)峰的推進(jìn)，不僅需要政府、企事業(yè)單位和個(gè)人共同努力落實(shí)節(jié)能減排的政策，同時(shí)也需要政府管理部門依法行使管理職責(zé)，不斷推動(dòng)碳達(dá)峰階段性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而，管理部門對(duì)于碳達(dá)峰工作的重視程度，直接關(guān)系到碳達(dá)峰的實(shí)施效果。從這一角度來說，構(gòu)建法律監(jiān)督體系對(duì)于管理部門履行碳達(dá)峰管理職責(zé)具有重要意義。在環(huán)境治理的法律監(jiān)督方面，我國(guó)已經(jīng)積累了很多成功了經(jīng)驗(yàn)，例如，由環(huán)保督察組不定期開展的環(huán)保督察、由地方監(jiān)察委員會(huì)定期開展的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督檢查等，在實(shí)踐中都對(duì)環(huán)境治理起到了積極作用，并且取得了良好的政治效果、法律效果、社會(huì)效果。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，碳達(dá)峰的推進(jìn)，也應(yīng)當(dāng)建立完善的法律監(jiān)督體系，以使其更具效率化。具體而言，可以從兩個(gè)層面來構(gòu)建：一是動(dòng)態(tài)層面。由中央和各省分別成立碳達(dá)峰督察組，明確規(guī)定督察范圍以及督察方式、問責(zé)方式，相關(guān)框架可以借鑒環(huán)保督察的成功經(jīng)驗(yàn)來設(shè)計(jì)。碳達(dá)峰督察組對(duì)各地碳達(dá)峰實(shí)施情況開展動(dòng)態(tài)監(jiān)督，督促地方政府在轄區(qū)內(nèi)依法履行管理職責(zé)，并且對(duì)于怠于履職的地方領(lǐng)導(dǎo)給予問責(zé)。二是靜態(tài)層面。碳達(dá)峰的常態(tài)化實(shí)施主體主要是地方政府及其組成部門，要對(duì)地方管理部門實(shí)施常態(tài)化的監(jiān)督，就必須由監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施監(jiān)督，因此，要由法律制度規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)對(duì)管理部門開展碳達(dá)峰工作實(shí)施常態(tài)化的監(jiān)督，并且要規(guī)定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)方式以及與碳達(dá)峰督察組相互銜接的程序，從而促進(jìn)管理部門依法履行推進(jìn)碳達(dá)峰的管理職責(zé)。
（五）碳達(dá)峰國(guó)外立法內(nèi)容的內(nèi)國(guó)化
隨著全球工業(yè)化浪潮的推進(jìn)，溫室氣體二氧化碳排放總量持續(xù)增加，全球氣候變暖已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化，聯(lián)合國(guó)于1988年成立了專門的政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC），并在1992年和2015年分別通過了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《巴黎協(xié)定》。中國(guó)于2016年簽署了《巴黎協(xié)定》，該國(guó)際公約正式對(duì)中國(guó)生效。與此同時(shí)，在2020年9月中國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上又作出了關(guān)于碳達(dá)峰與碳中和的承諾，這彰顯了中國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化時(shí)的負(fù)責(zé)任態(tài)度。同時(shí)，也說明這些具有法律效力的框架性協(xié)議將在中國(guó)實(shí)施。但是從法理學(xué)的角度來講，國(guó)際法的規(guī)定并不能作為我國(guó)國(guó)內(nèi)法律實(shí)施的直接依據(jù)，包括行政管理和審判活動(dòng)在內(nèi)，都不能直接援引國(guó)際條約的規(guī)定加以實(shí)施，國(guó)際法只有在被中國(guó)國(guó)內(nèi)立法確認(rèn)，變成國(guó)內(nèi)法律規(guī)范之后，才在國(guó)內(nèi)發(fā)生法律效力。因此，對(duì)于碳達(dá)峰而言，所涉及的國(guó)際條約和公約以及框架性法律文件較多，這些文件的內(nèi)容必須被我國(guó)的法律制度所確認(rèn)轉(zhuǎn)化為內(nèi)國(guó)法的規(guī)定，才能夠正式在國(guó)內(nèi)實(shí)施，這就是碳達(dá)峰國(guó)際立法內(nèi)國(guó)化的問題。針對(duì)這一問題，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)碳達(dá)峰領(lǐng)域之內(nèi)中國(guó)簽訂的條約以及框架性法律文件、備忘錄等，進(jìn)行整理，并出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)內(nèi)立法，將碳達(dá)峰的內(nèi)容予以確定，這樣就可以使條約的內(nèi)容在國(guó)內(nèi)實(shí)施具有合法性。因此，將碳達(dá)峰的實(shí)施給予立法并與國(guó)際條約接軌，將中國(guó)簽訂并承認(rèn)的國(guó)際條約中的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律規(guī)定，是碳達(dá)峰法制化的實(shí)際需要。
總之，中國(guó)政府就碳達(dá)峰問題向世界作出了莊嚴(yán)承諾，顯示出中國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化時(shí)的態(tài)度。碳達(dá)峰目標(biāo)法的實(shí)現(xiàn)，既需要出臺(tái)一系列的政策來推進(jìn)，有需要通過出臺(tái)法律制度確保相關(guān)政策實(shí)施，尤其在立法、司法、行政管理、執(zhí)法監(jiān)督以及國(guó)際立法的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)換等方面都通過法律制度加以規(guī)范，可以加快推進(jìn)碳達(dá)峰法制化的實(shí)現(xiàn)。
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